Column: College en directie Houten: U bent als eerste aan zet!

Elke week deelt een columnist zijn/haar persoonlijke kijk op bepaalde zaken in Houten. Deze week Paul van Ruitenbeek naar aanleiding van het Rapport “Tijd voor verandering” over het functioneren van de Houtense ambtelijke organisatie.

Op 21 oktober 2021 ontvingen de raadsleden en commissieleden van het college een raadsinformatiebrief naar aanleiding van het rapport “Tijd voor verandering.” In de raadsinformatiebrief wordt in twee kantjes ingegaan op de (volgens het college) belangrijkste onderdelen van de rapportage en wordt een plan van aanpak aangekondigd waarvoor geld wordt gevraagd aan de raad bij de behandeling van de begroting 2022.

Laat ik beginnen met het maken van een oprecht compliment aan het college van burgemeester en wethouders. De rapportage “Tijd voor verandering” over het functioneren van de ambtelijke organisatie is gebaseerd op een zogenaamd 213a (Gemeentewet) onderzoek, waarbij intern onderzoek wordt gedaan naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem (het college) gevoerde bestuur. Hoewel de wet verplicht de uitkomsten te delen met de raad, had ook gekozen kunnen worden voor het niet publiceren van de rapportage zelf. Dat het college het rapport toch publiek heeft gemaakt is positief te noemen en getuigt van moed en de wil om met de gesignaleerde knelpunten aan het werk te gaan.  Er is ook een compliment aan de ambtelijk onderzoekers op zijn plaats. De rapportage heeft een logische opbouw, de onderzoeksvragen  worden concreet beantwoord en er worden geen doekjes om conclusies en aanbevelingen heen gewonden. Ondanks het feit dat in de rapportage wordt gesteld dat er binnen de organisatie een verminderd gevoel van vertrouwen en veiligheid heerst (p. 31) rapporteren de onderzoekers zonder terughoudendheid in het belang van de gemeente en de inwoners. Daar kunnen ze bij de Ministeries in Den Haag nog wat van leren! De openheid van het college is een basisvoorwaarde voor verbetering, ook al is dat voor sommige betrokkenen wel pijnlijk.

Waar draait het allemaal om?
Per 1 januari 2019 is de gemeentelijke organisatie qua aansturing terug gebracht naar twee managementlagen, of eigenlijk twee-en-een-half. Naast de directie zijn er 12 teams opgetuigd met elf keer een teammanager als leidinggevende. De directie stuurt het team S&P (strategie en programma’s) aan. De halve managementlaag bestaat uit de programmamanagers die in dit team gepositioneerd zijn. Doel van de inzet van programmamanagers is de integraliteit van het werk te bevorderen. In deze tussentijdse evaluatie wordt zonder omhaal gerapporteerd over de resultaten tot nu toe. Corona wordt door de onderzoekers opgevoerd als een factor die de bestaande situatie extra zichtbaar heeft gemaakt, niet als een factor die als aparte oorzaak moet worden gezien van de gesignaleerde knelpunten.

De hoofdvraag: ‘In hoeverre hebben de aanpassingen in de structuur en investeringen in de sturing en manier van werken tot nu toe het gewenste effect?’ wordt door de onderzoekers duidelijk beantwoord: De aanpassingen hebben (nog) niet het gewenste effect laten zien. In hoofdstuk 3 worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd:

1. Steun voor uitgangspunten (van de reorganisatie van 2019, PvR), maar betere communicatie en implementatie is nodig
2. De betrokkenheid bij het werk en bij elkaar is hoog, maar valkuilen liggen op de loer
3. Hoge ervaren werkdruk maar geen keuzes
4. Geen sturing op de lange termijn (strategie)
5. Onvolwassen programmamanagement
6. Sturing via teammanagers komt niet uit de verf
7. Integrale samenwerking onder druk
8. Gebrek aan reflectie, feedback en leren belemmert ontwikkeling
9. Verminderd gevoel van vertrouwen en veiligheid
10. Tweelaags-managementmodel en teamindeling over het algemeen gewaardeerd
11. Formatieve versterking is gerealiseerd, maar toch zorgen over de capaciteit

Politieke aansturing van de ambtelijke organisatie.

Het voert te ver om hier alle onderdelen te behandelen. U kunt het volledige rapport lezen via deze link. Ik beperk me in deze column tot het vraagstuk van de politieke aansturing van een ambtelijke organisatie. In het kort gaat het om het volgende krachtenveld dat in iedere gemeente aanwezig is. De politiek (de raad) wil graag dat het college resultaten behaalt ten behoeve van inwoners. Het college stuurt de gemeentesecretaris aan die tevens algemeen directeur is van de ambtelijke organisatie. Daarmee bevindt deze functionaris zich in een spagaat. Enerzijds moet het college tevreden worden gehouden, anderzijds mag de organisatie niet worden overvraagd. De gemeentesecretaris voelt zich loyaal aan het college én aan de ambtelijke organisatie, maar als er echt gekozen moet worden dan gaan de wensen van het college boven die van de organisatie, alleen al omdat de gemeentesecretaris in dienst wordt genomen (en indien aan de orde ontslagen) door het college.

In het onderzoek komt op meerdere plaatsen aan de orde dat er onvoldoende prioriteiten worden gesteld. Het stellen van prioriteiten is nodig als er sprake is van schaarste in de beschikbare ambtelijke capaciteit en dat is in iedere gemeente vrijwel altijd aan de orde. De gemeentesecretaris moet die capaciteit managen, door helder te zijn over de mogelijkheden en een rem te zetten op de vraag die vanuit het bestuur (raad, maar vooral college) naar de organisatie toe komt. Het “effectief remmen” vereist aan de kant van het college inlevings- en inschattingsvermogen en de bereidheid een “nee” van de gemeentesecretaris/directie te accepteren. De gemeentesecretaris heeft om die rol goed te kunnen vervullen ruimte en vertrouwen (veiligheid) nodig. In het rapport wordt op pagina 18 daarover opgemerkt: “Medewerkers en management onderkennen dat de druk vanuit het college (en voornamelijk de burgemeester) op de organisatie hoog is. En daarmee ook de druk op de directie om dat te managen.”

Op pagina 34 wordt daarop aangevuld: “Medewerkers maken zich ook zorgen over de relatie tussen het college en de directie en de mate waarin de directie het nodige tegenwicht biedt. Zij geven het signaal af dat het soms lijkt alsof de top van de organisatie niet op één lijn zit en rollen door elkaar lopen. Meer specifiek wordt in dat kader benoemd dat wordt ervaren dat de burgemeester veel invloed uitoefent op de organisatie. Hij zet geregeld ‘het ambtelijke apparaat in werking’. Hierbij zijn medewerkers zoekende naar hoe dit zich verhoudt tot hun eigen rol en met name ook de sturing vanuit de directie en/of teammanager. Zij ervaren hierdoor onrust.”

Binnen het college van burgemeester en wethouders worden de portefeuilles verdeeld. Het is juist de Houtense burgemeester Isabella die daarbij als portefeuillehouder extra verantwoordelijk is voor bedrijfsvoering, personeel en organisatie en dienstverlening. Het is in de regel ook de portefeuillehouder P&O die de functioneringsgesprekken met de gemeentesecretaris voert. Vermoedelijk is dat in Houten ook zo.

De samenwerking met de gemeentesecretaris is intensief, niet alleen door de portefeuille an sich, maar ook omdat de gemeentesecretaris samen met de griffier en de burgemeester de bestuurlijke driehoek vormt, een scharnierpunt tussen raad (met de burgemeester als raadsvoorzitter) en de griffie (met als hoofd de griffier) en het college (met de burgemeester als voorzitter) en de ambtelijke organisatie (met als hoofd de gemeentesecretaris). De burgemeester heeft dus een invloedrijke positie en speelt in het ambtelijk leven van de gemeentesecretaris  een grote rol.

College vraagt om actie van de directie

In de raadsinformatiebrief is over het vervolg als reactie vanuit het college opgenomen:

“De gesprekken vanuit de directie, over het vervolg op deze tussenevaluatie, zijn met geledingen in de organisatie opgestart. Evenals het gesprek tussen het college en de directie over de wijze waarop de uitkomsten kunnen worden omgezet in concrete acties. Wij hebben de directie gevraagd om met een plan van aanpak te komen in nauwe samenspraak met de medewerkers en in afstemming met het college. Hierbij wordt een drieslag voorgestaan: a) mens en cultuur, b) organisatie en sturing, c) randvoorwaardelijke processen ondersteund door ICT.”

Opvallend is dat de gesprekken tussen directie en organisatie in de raadsinformatiebrief als eerste punt worden opgevoerd en daarna pas het gesprek tussen het college en de directie over “concrete acties”. In de ambtelijke hiërarchie is de gemeentesecretaris de hoogste ambtenaar, maar het is de burgemeester die het meeste aanzien heeft, gevolgd door de wethouders. Het zou dus veel beter zijn om eerst daar onderling het goede gesprek te voeren over deze rapportage en met “concrete acties” te komen die zich richten op de bestuurlijke aansturing van de ambtelijke organisatie. Een veilige organisatiecultuur moet als eerste worden gecreëerd en geborgd vanuit het college voor de top van de organisatie.

Op pagina 32 van de rapportage wordt opgemerkt: “Toch komt uit zowel de interviews, de focusgroepen als de vragenlijst naar voren dat de oorzaken van het gedaalde vertrouwen en veiligheid door medewerkers met name worden gezocht bij het handelen (of niet handelen) van de directie en het college.”

Het college en de directie kunnen dus het beste eerst met elkaar aan tafel gaan en een verbeterplan maken. Het herstel van de ambtelijke lijnen en het in positie brengen van de directie mag boven aan het lijstje. In het overdrachtsdocument bij de verkiezingen moet zichtbaar zijn welke ambities haalbaar zijn en daarna worden door de politiek, rekening houdend met de capaciteit, de prioriteiten gesteld. Zodra in de organisatie gevoeld wordt dat er in de verhoudingen in de top van de gemeente positieve veranderingen optreden dan geeft dit de medewerkers vervolgens snel vertrouwen om ook succesvol met de aanbevelingen uit de rapportage aan de slag te gaan en zal de uitstroom uit de organisatie (er zijn het afgelopen jaar veel ambtenaren vertrokken) afnemen.

De burgemeester maakt momenteel met de griffier een rondje over de bestuurscultuur. De fracties die nog niet bezocht zijn kunnen in ieder geval op basis van deze rapportage ook met de burgemeester het goede gesprek aangaan. Bestuurscultuur omvat immers ook de cultuur tussen college en ambtelijke organisatie.